bet366体育投注

理论研究

审计组织方式创新研究

时间:2017-07-02 23:50作者:admin 点击:
课题组成员:贺旭勇王元生 岳计生 课题组单位 : 林州市审计局 摘要:探索地方审计机关省以下垂直统一管理,关键是界定好各级、各方的权力和职责。决不能过分地强调绝对的独立
课题组成员:贺旭勇  王元生  岳计生
课题组单位林州市审计局
摘要:探索地方审计机关省以下垂直统一管理,关键是界定好各级、各方的权力和职责。决不能过分地强调绝对的独立,忽视了下级审计机关的自主性;决不能过分地强调地方的积极性和主动性,而忽视了垂直管理的严肃性。省以下垂直管理,必须充分调动各方的积极性,既要有权威性、独立性,又要有灵活性和有效性。要把保障审计监督的独立性,大力推进审计监督全覆盖,提升审计工作能力,充分发挥审计的基石和重要保障作用,作为改革的目标。
    关键词:审计  组织方式  研究
    
  为推进国家治理现代化,进一步剔除阻碍改革发展的绊脚石,释放更多改革红利,进一步彰显公平正义,以习近平总书记为核心的新一届党中央推进了一些列的重大改革举措。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,对于强化审计监督在国家治理中的作用,提出了新的要求。提别是提出省以下审计机关实行人财物垂直管理,对审计组织方式提出了新的更高的要求。2016年,审计署已经确定在7个省市开展审计机关垂直管理的试点工作。随着试点工作取得成功,审计机关实行省以下垂直管理必将在全国展开,必将打破原来的体制管理约束,解决当前审计工作体制存在的突出问题,充分发挥审计监督的独立性、统一性、权威性和有效性。
  一、对现行审计管理体制要兴利除弊。
  1982年的宪法对审计制度进行了法律定位。宪法第109条规定:县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权,对本级人民政府和上一级审计机关负责。随后颁布实施的审计法、审计法实施条例等法律法规,明确了审计机关的职责和权限,为审计机关在组织方式、工作开展和经费保障等方面进行了细化和规定,从而来保障审计的独立性。但实际上,地方审计机关作为政府组成部门,是在本级政府的领导和授权下开展工作的,首先对本级政府负责。虽然按照法律约定每年向本级人大报告工作,但因为是代表本级政府作报告,往往要先征求政府相关领导的意见。一些敏感的、社会影响大的问题,有时因为怕“丑事外扬”“自揭伤疤”,不能在报告中进行反映和揭示。审计机关在现行体制下,其实相当于政府的一个“内审机构”。在审计项目安排和正常的审计项目开展上,审计机关往往要考虑地方首长的“意志”。受现行制度的影响,地方审计机关在地方政府的安排下,需要服务很多中心性工作。特别是县级审计机关相当一部分的力量在服务巡视巡察,纪检监察专项检查和案件查处,有关部门的拆迁收购、非法集资的资产审计等等,审计项目计划不能正常的开展,甚至于出现耕了别人的地、荒了自己的田。另外,审计机关的人事、经费和必备的办公条件,还得地方政府给予保障。这一体制模式,严重影响了审计机关依法审计的独立性和权威性,不利于审计机关严格履行法律所赋予的监督职责,也不利于审计事业的科学可持续发展。探索地方审计机关省以下垂直统一管理,关键是界定好各级、各方的权力和职责。决不能过分地强调绝对的独立,忽视了下级审计机关的自主性;决不能过分地强调地方的积极性和主动性,而忽视了垂直管理的严肃性。省以下垂直管理,必须充分调动各方的积极性,既要有权威性、独立性,又要有灵活性和有效性。
原来地方审计机关在实践中的一些积极因素、好的做法、具备的优势要继续保留,一些影响其最大限度发挥监督作用的因素必须坚决革新。对审计组织方式和管理体制进行改革,必然受到现行法律法规的束缚和限制,那就必须在改革探索的过程中认真研究,围绕增强审计监督的独立性、权威性这一核心,修订完善相关法律法规,确保改革有法可依。要深刻把握审计的客观规律,搞好顶层设计,对有关问题进行深入研究、详细论证、科学决策,实现体制机制和制度创新,确保改革顺利到位。
  二、对现行审计管理体制改革需遵循的原则。
  要把保障审计监督的独立性,大力推进审计监督全覆盖,提升审计工作能力,充分发挥审计的基石和重要保障作用,作为改革的目标。审计体制改革必须遵循以下原则:
  ——坚持问题导向。改革要有利于推动解决现行审计管理体制存在的突出问题,有利于优化管理,有利于更好地发挥国家利益的扞卫者、公共资金的守护者、权力运行的“紧箍咒”、反腐败的利剑和深化改革的“催化剂”作用,更好地促进政令畅通和各项决策部署落地生根。
  ——搞好统筹兼顾。实行地方审计机关省以下垂直管理,要在实现上下联动、横向联合、资源共享和权威高效上下功夫,必须统筹兼顾,充分发挥省级和市县级审计机关的积极性,以及各级政府和相关部门的协同配合作用。
  ——强化履职尽责。省级审计机关对市县级审计机关统一管理,建立健全职责明晰、分工合理的审计监督责任体系,强化上级机关对县级机关的管理指导、监督检查。切实加大审计发现问题的整改和处理处罚力度,对为官不为、失职渎职责的,严肃追究责任。
  三、强化上级审计机关对下级审计机关的领导。
  要建立地方党委和上级审计机关密切协调、沟通配合的工作机制。地方审计机关要确立纵横兼顾的大局理念,统筹协调好受双重领导的关系:既不能忘却审计的职责和功能定位,不能因为集中的统一管理而忽略了地方党委和政府的领导地位,也不能认为现行体制未予实质改变而轻视统一管理带来的审计监督独立性的增强;不仅要自觉地接受纵向的统一管理,始终坚持依法独立审计,还要认真接受地方党委政府的领导、监督,始终坚持围绕中心、服务大局,注重与地方党委政府的汇报与沟通,及时揭露审计发现的各类风险隐患和违纪违规问题,为地方经济发展保驾护航。
集中统一管理可实行以上级审计机关为主的双重领导体制,审计机关依然是政府的组成部门,接受政府行政首长的领导。在领导班子成员的任职提名上,省审计厅党组负责提名市级审计局局长、党组书记,会同市级党委组织部门进行考察,征求市级党委意见后,提交市级党委和政府按有关规定程序办理,其中局长提交市级人大任免;市级审计局党组副书记、副局长、党组成员,由市级党委、政府负责提名,由省审计厅党组负责考察同意后,由市级党委、政府审批任免。县级审计局可由市级审计局直接管理,领导班子成员由市级审计局考察任免。地方审计机关管理体制调整后,要注意统筹审计干部的交流使用。要加大市县级审计机关领导,特别是正职的跨市县交流。
  四、创新审计工作组织方式的方法和途径。
  要充分利用审计信息化技术,科学管理审计计划项目,保证审计的周期性和全覆盖;整合审计人力资源,最大限度实现资源共享,形成“大兵团”作战优势;充分运用现代审计信息技术手段,提高审计效率;精耕细作,严控审计工作质量;加大审计结果运用,发挥审计在国家治理中的作用。 
当前审计组织方式存在的不足。一是审计项目计划管理方面,未充分建立完善的审计计划管理数据库,未对审计计划项目进行短、中、长期规划和动态管理,审计计划缺乏连续性,随意性较大,导致“重复审计”和“审计盲区”同时存在。二是审计项目实施方面,审计系统资源没有得到有效整合,审计优势各有千秋,审计人员素质不齐,由于条块的分割,审计“一盘棋”的格局没有构建,审计的质量和效率受到影响。三是审计的信息技术方面,虽然审计署强力推进金审工程一期、二期,但实际效果不尽人意,有的投巨资建成了硬件设施,但实际在审计业务上运用的少,或不利用。一些审计软件在开发和推广上不能满足需求。另外,各行业各自为政,也为联网审计设置了壁垒。四是审计能力提升方面,审计项目的安排往往未能打破科室界限,不能做到上下编组,跨区编组,不利于信息交流、相互合作、取长补短、共同提高综合业务素质。同时,地方审计机关的项目往往审计力量相对不足,时间紧任务重。审计人员疲于应付审计资料和数据的收集与审核,没有时间和精力去更新审计知识、方法和手段,去深入研究、打破常规、思考创新。
  (一)重视并加强项目管理,最大限度实现资源共享。运用现代信息技术,实现对公共资金、公共权力和自然资源审计监督的全覆盖。按照重点资金、重点领域、重点部门、重点环节的监督要求,有计划地列出审计项目各年度计划。注意做到署定项目和省市县所定项目,交叉互补,有步骤、有重点地实现审计全覆盖、无盲区。采用滚动式方法,有的放矢地确定审计目标,科学合理地编制审计计划,突出审计重点,确保计划具有较强的针对性、前瞻性和指导性,并充分利用信息化手段对审计计划的实施情况进行动态管理。
  (二)充分利用现代信息技术,增强数据采集和分析的科学性和有效性、数据存储的安全性。审计机关特别是国家和省级审计机关要建立大数据技术的研究和开发中心,在信息技术上实现领先,能够对不同行业、不同格式、存储在不同媒介的审计数据进行全方位采集与保存,整合各方面数据资源,建立相应的审计云数据管理、分析、存储平台,能够实现对审计数据集中处理,为审计工作的顺利开展提供技术支持和数据保障。同时必须强化安全意识,建立坚固的防火墙,加强权限管理,增强保密意识,防御各种风险。
目前,还没有建立健全数据的共享融合机制,信息的采集、交流和共享还存在制度和技术上的壁垒,各行业由于所用设备和软件的不同,差异很大。要实现信息资源的共享,就必须积极推进审计部门与各政府部门、各行业的网络互联互通,建立信息互享机制,使审计机关能及时获得所需的各种信息,扩大审计覆盖面,提高实时监控能力。例如,审计机关审计时常常会用到财政、税务、工商、房产、工资收入、车辆、社保、低保、医保、公积金、甚至银行账户等方面的信息,然而由于现行管理及运行体制的束缚,审计机关采集和查询信息需费尽周折,非常困难。国家要指导建立相对统一的被审计单位信息数据库,审计机关可以动态掌握被审计单位的总体状况,能够实现跨地区、跨部门、跨行业、跨年度的大数据处理,能够实现各行业、各部门数据的高度共享和充分利用,满足不同层次、不同部门的数据应用需求。
  (三)整合现有审计队伍,形成人力资源作战优势。一是加强审计队伍建设,建立适应现代审计发展需求的复合型人才培养工作规划,提高综合作战能力。实现审计组织方式的转变,必须有一支既具备传统审计所需的知识技能,又具备计算机审计理念和技术的复合型审计人才队伍。因此,必须根据审计组织方式创新的要求,盘活“存量”,建立其新型审计人才培养培训制度,按照“一专多能”的要求,有计划、分批次对现有审计人才进行培训,可选派审计人员到其他专业领域,进行多部门、多岗位锻炼;发展“增量”,把好审计人才准入制度,招聘和选调相结合,重点录用专业对口或经验丰富的财务、审计、计算机、工程造价、法律、金融税务等方面的新型专业人才。要制定科学长远的人才规划,打好“人才引进”持久战,利用5至10年建立起一支具有专业能力高、业务精良、素质过硬、勇于开拓创新的审计人才团队,提高综合作战能力。二是省以下垂直管理后,要打破系统内部层级界限,在人力资源调配使用上要树立大局意识、全局观念,可加大上下纵向和各市县横向专业人才的交流。目前,国家审计监督范围日益扩大,监督对象日益大型化、复杂化,审计内容可能同时涉及投资、金融、环保、经济责任等诸多领域,因此在成立审计组时,必须打破系统内部职能界限,统筹调配,统一安排,并根据审计人员的能力专长,合理分工,充分挖掘每位成员的潜能,优势互补,构建高效的审计团队。三是创新审计服务方式,通过购买社会服务模式,利用社会审计力量,提高审计效能,扩大审计覆盖面。可委托社会中介机构协助审计,审计部门重点进行技术指导和复核把关,保证审计质量。同时,要指导资金量较大、下属部门较多、权力相对集中、风险防控任务重的行业和部门建立完善的内审机构,利用内部审计力量开展审计和内部防控监督,能达到事半功倍的效果。审计一些专业性强的重大项目时注意选派工程造价、金融、税务、计算机等相应的行业专家加入审计组,为审计工作开展提供专业意见与技术支持,从而提高审计的质量和效率,提升审计的深度与公信度。
  (四)推进精细化管理,保证审计质量。通过推行审计工作质量管理体系,严控审前调查、审计调查取证、依法量化审理和处理处罚,加强复核和审理工作,确保审计工作的严肃性。将审计项目质量控制关口前移,实现法制部门全过程监督,有助于及时解决审计中遇到的各种疑难问题,纠偏矫差,确保审计工作客观公正。要让广大审计干部牢固树立精品意识,广泛开展争创优秀审计项目和精品审计项目活动。完善审计项目质量检查方法,分季度对完成的审计项目进行集中评析,可由审计组长、主审对自己的项目分析,也可由其他审计人员进行点评,做到相互学习、共同促进、一起提高。
  五、深入推进审计职业化建设。
  一是通过引进和培养,建立职业化的审计人才队伍。省以下的垂直管理要求审计机关加强全方位的人才培养及力量储备,重点培养领军型、专家型的审计骨干,并利用垂直管理的优势加强审计机关上下联动,促进人才交流互动,取长补短。大力开展更新知识、提高工作能力的在职培训和专门业务培训,提倡审计干部通过网络自学、通过审计实践、通过传帮带提高学习效果;健全教育培训的考核与激励机制,促进审计机关人员素质的整体提升。二是适应审计职业化要求,建立综合管理和审计专业技术相对分离的职级评定激励机制。参考检察系统、法院系统的改革,逐步建立审计执法以具备审计师职称或相应职业资格的人员执法为主的管理体制;综合管理类人员从事审计工作的管理、服务和控制,两类人员的职务、级别晋级相对分离,鼓励具备审计职业技术人员终身从事审计事业,并通过相应的待遇、考核、奖励制度等进行奖励和保障。鼓励审计干部参加各类专业技术资格考试,对取得不同级别资格的人员给予相应的物质奖励;将达不到相关标准的不合格人员逐步退出审计队伍,促使审计队伍始终保持应有的专业化水平。同时,要有计划的实现综合管理类与审计专业技术类人员的交流互动,在审计系统内部形成争先上进、有序交流、良性竞争的氛围。三是建立职业化的监督追责制度。以增强对业务学习的积极性和促进审计的职业发展此外,还应强化审计职业保障机制,使审计人员具备应有的职业权力和职业地位,非因法定事由、法定程序,不得随意对审计人员免职、撤职、辞退和处分。建立日常监督与事后检查相结合的质量责任监督检查制度。加强内部质量控制机制,对各个质量控制环节都要有监督,强化过程控制,把事后责任评估的工作前移,为以后明确责任奠定基础。上级审计机关要定期对下级审计机关进行审计质量检查工作,及早发现质量问题。同时建立审计人员的工作质量绩效和责任记录、监测、考核、评定制度,将审计质量实行终身负责制和审计项目责任终身追究制度。因失职、渎职没有审计发现重大违法违纪行为,给国家和人民造成重大利益、重大生命和财产损失的,要启用问责追责程序,使相关责任人员承担相应的责任。四是不断完善教育、制度、监督并重的惩治和预防体系,始终坚持以“责任、忠诚、清廉、依法、独立、奉献”为核心,加强干部思想、组织、纪律、作风和能力建设,切实打造一支垂直管理、上下联动、各司其职、优势互补,忠于人民、忠于法律,敢于担当,纪律严明的审计铁军。